Рыбаковский Л.Л. - демограф, социолог, д.э.н., профессор, главный научный сотрудник Института социально-политических исследований РАН
k
главная страница демография
миграция
население регионов статьи в журналах учебная литература афоризмы
фото



ДЕМОГРАФИЯ
(статьи ХХI  века)

предыдущая
содержание
следущая страница


ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА: СУЩНОСТЬ, СТРУКТУРА, ОПЫТ РАЗРАБОТКИ[1]

 

Политика как основной элемент в системе управления социальными процессами и её структура

В различных словарях и справочниках политика (древнегреч. -politikа) определяется и как искусство управления, и как государственные и общественные дела, и как учение о способах достижения государственных целей, и как общественные взаимодействия, взаимоотношения структурных частей общества и т.д. Для нашей цели вполне достаточно определить политику как один из механизмов в системе управления, как ту его часть, с помощью которой осуществляются воздействия на тот или иной процесс. Очевидно, что чем более обоснована и продуманна политика, тем эффективнее управление, тем в большей мере оно подобно искусству.

В сложной системе управления - политика её основная часть, придающая управлению целевую направленность и определяющая направления, средства и методы достижения поставленных целей. Все остальные элементы управления (анализ ситуации, прогнозирование, организационные структуры, кадровое обеспечение и др.) носят соподчиненный характер. Сами по себе они могут обслуживать любую политику, как, кстати, и её отсутствие. Стало быть, политика –это то горючее, благодаря которому механизм управления приобретает целенаправленное функционирование.

Под демографической политикой понимается система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также другие общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение в демографическом развитии страны поставленных целей.

В этом определении можно выделить несколько основополагающих моментов. Во-первых, для любой политики необходима точно сформулированная цель, ради достижения которой должна функционировать вся система управления демографическими процессами.

Во-вторых, помимо совокупности идей (в данном случае – идеологии, соответствующей стратегии функционирования государства) политика включает набор концептуально (идейно) объединенных мер по достижению поставленной цели.

В-третьих, политика призвана базироваться на общепринятых мировым сообществом нормах, которые должны быть адаптированы к условиям страны и дополнены, соответствующими её менталитету принципами, определяющими рамки функционирования демографической политики.

В-четвертых, субъектами проведения демографической политики в демократическом обществе выступает не только государство, но и другие социальные, в данном случае общественные, институты (конфессии, объединения граждан и т.д.).

Двумя неотъемлемыми, но различными по своему смыслу, частями любой политики являются концепция и программа (план) действий. Такое понимание, органически связанных между собой двух разных по сути категорий, хотя и составляющих единое целое, т.е. политику, исключает довольно распространенное их смешение. В частности, разработанный к началу 2001г. проект Концепции демографического развития России, прежде чем Министерством труда был направлен в Правительство, многократно обсуждался в межведомственной комиссии. В эту комиссию входили, причем, неоднократно менявшиеся, представители многих министерств и ведомств: Минэкономики, Госкомстата, Минздрава, МВД, Минобразования и др. Основная трудность состояла не столько в том, что люди далекие от демографии, высказывают замечания по демографической проблематике, сколько в том, что они в большинстве не представляли, чем отличается концепция от программы. Разработчики выдерживали огромный нажим: им предлагали включить в концепцию конкретные меры по снижению смертности, укреплению семьи и другие, не говоря уже о мерах, относящихся отнюдь не к демографической политике.

Частично та же участь постигла и Концепцию демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. В её целевую часть внесен пункт об улучшении качества жизни, цель необходимая, но относящаяся к сфере социальной политики. Вместо формулировки общих задач и приоритетов по основным направлениям демографической политики, в новой Концепции приведен внушительный перечень всего того, что составляет программы действий по повышению рождаемости, снижению смертности и регулированию миграции, в числе которых и меры по упорядочению потребления алкоголя, и меры по переселению из ветхих помещений, и программы по высвобождению женщин с рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями труда и т.д. Все это надо, но надо в специальных программах, а не в основополагающем документе, регламентирующем демографическую политику на 15-20 лет.

Таким образом, исходная часть демографической политики – концепция. Это - система идей, взглядов, определяющая границы правового и идеологического пространства, в рамках которого могут формироваться программные документы по вопросам рождаемости и поддержки семьи, здоровья и продолжительности жизни, миграции и иных направлений государственного регулирования демографического развития. Концепция - это некий подход, стратегический замысел, это то поле, в параметрах которого только и должны реализоваться соответствующие государственные проекты не только в демографических, но и смежных сферах жизнедеятельности. Самый простой пример –подход к строительству моста. По одному замыслу этот мост можно строить вдоль реки, по другому – поперек. Какой бы красоты и прочности мост не был, но в первом случае он будет бесполезен. Такова его концепция.

Концепция демографической политики, если она выступает правовым документом федерального уровня, является необходимым ориентиром в оптимизации демографических процессов во всех субъектах Российской Федерации. Если Концепция - документ регионального уровня, то она должна не только соответствовать основополагающим принципам демографического развития России в целом, но и учитывать геополитические и демографические особенности конкретного субъекта Федерации, а также смежных с ним территорий.

Концепция не может не исходить из реалий политической, социально-экономической и демографической ситуации в Российской Федерации, не принимать во внимание динамику развития других, в частности, соседних государств, а также происходящую в современном мире глобализацию различных сфер жизнедеятельности населения. Исходя из того, что в России продолжается трансформация социальной и экономической сфер, федеральная и региональные концепции должны учитывать специфику этого периода, и вместе с тем ориентироваться на последующее устойчивое социально-экономическое развитие, что обусловлено долгосрочностью достижения ожидаемых демографических результатов.

Концепция должна опираться на общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Российской Федерации, ее Конституцию, национальное законодательство и подзаконные акты, а также учитывать опыт государственного регулирования и проведения демографической политики, как в России, так и в других странах.

Структурно концепция состоит из нескольких взаимосвязанных частей. Исходную часть этого документа обычно составляет характеристика демографической ситуации страны или конкретного региона. Конечно, без анализа ситуации нельзя обоснованно сформулировать задачи демографического развития, наметить приоритеты. Но сам по себе анализ ситуации не достаточен для выбора цели демографического развития. Это позволяет сделать лишь специальное обоснование, включающее демографические, экономические, геополитические и иные факторы. В ряде региональных концепций, разработанных в России уже в ХХI в. исходной частью выступает именно разностороннее обоснование цели или даже стратегии демографического развития.

В соответствии с целью по основным направлениям демографического развития формулируются задачи и обосновываются приоритеты. Эта работа в основном опирается на данные анализа демографической ситуации. Формулировки задач по всем ее направлениям, выбор приоритетов в рамках этих направлений (рождаемость и семья, здоровье и продолжительность жизни, миграция населения) – все это в существенной мере обусловлено целью демографического развития. Реально оценивая демографическую ситуацию в России и в преобладающем большинстве её регионов, к числу наиболее общих задач могут быть отнесены: повышение рождаемости и укрепление института семьи; улучшение здоровья населения и рост его продолжительности жизни; приведение миграционного баланса в соответствие с целями демографического развития.

В отличие от концепции, программы (планы действий) – это комплексы мероприятий с помощью которых осуществляются цели и задачи демографической политики. Эти программы могут быть едиными, охватывая мероприятия по всем компонентам демографического развития, и специальными, предназначенными для реализации задач в сфере рождаемости и укрепления семьи, улучшения здоровья и снижения смертности населения, рационализации миграционных процессов.

По каждой из этих задач в зависимости от уровней и тенденций в сферах рождаемости, смертности и миграции могут быть намечены приоритеты, как задачи для их первоочередного решения. Эти приоритеты чаще всего определяются исходя из повозрастных характеристик, выделения групп риска, структуры причин смерти, результативности и состава миграционных потоков и т.д. Разделение задач и приоритетов –достаточно сложная проблема, поэтому часто эти компоненты концепции повторяют одна другую или они просто не выделятся в самостоятельные разделы.

Вторую часть демографической политики составляют программы (планы) действий или мер в области рождаемости и семьи, здоровья и смертности, миграции и расселения населения. Эти меры либо оказывают влияние непосредственно (расширение объема и улучшение качества медицинских услуг, упрощение порядка предоставления гражданства мигрантам и др.), либо опосредованно через поведение, когда меняются окружающие человека условия и у него постепенно происходят изменения ценностных ориентаций, установок и поведения в целом (таковы в основном меры по стимулированию рождаемости).

Все эти меры могут быть условно разделены на четыре группы. Первая группа включает нормативно-правовые акты (законы, указы, постановления и пр.). К ним, например, относятся установление минимального возраста вступления в брак, ответственность родителей за содержание детей, право на производство аборта, законы, регулирующие пребывание и занятость иностранных граждан, условия получения гражданства и пр.

Все нормативные акты, призванные регулировать демографические процессы, должны соответствовать цели демографического развития страны. Подобное, к сожалению, отсутствует, особенно в миграционной сфере. Более того, нормативные акты в области регулирования миграции зачастую противоречат цели демографического развития России. Чтобы исключить такую ситуацию, необходимо чтобы Концепция демографической политики РФ стала основополагающим документом, которым руководствуются в своей деятельности законодательные, исполнительные и иные органы власти. Идеология Концепции должна пронизывать всю нормативно-правовую базу в сфере воспроизводства и миграции населения.

Вторая группа включает меры экономического характера. Они весьма разнообразные и достаточно затратные. При разработке мер, требующих финансовых расходов, с разной степенью трудности все же можно установить размеры необходимых денежных ресурсов на их осуществление. Приведем сравнительно простой расчет. Так, если предлагается увеличить размер единовременного пособия в связи с рождением ребенка, то достаточно прибавку к уже существующему пособию умножить на количество ежегодно рождаемых детей. К примеру, при увеличении единовременного пособия с 4.5 тыс. руб., существовавшего до 2005г., до 6 тыс. руб. при рождении в 1.5 млн. детей (в среднем за 2003-2004г.) необходимо дополнительно ежегодно расходовать свыше 2.2 млрд. руб. Тогда все затраты на выплату единовременных пособий составят 9 млрд., что в 30-35 раз меньше, напр., чем израсходовано средств на замену льгот денежными выплатами.

Совсем иное дело –расчет эффективности вводимых мер. По многим из них в связи с одновременным действием сопутствующих факторов вообще невозможно установить влияние вводимой меры. Причем, если вводятся меры, стимулирующие рост рождаемости, то здесь сама эффективность выступает мерой регламентирующей необходимые затраты. Допустим, вводится мера, стимулирующая рождение второго ребенка. Часть затрат будет сделана вне поля эффективности, т.к. они пойдут на тех детей, которые рождаются независимо от вводимых мер. Если же увеличится количество вторых рождений сверх существующего числа, то это вызовет дополнительные расходы. Но они вызваны будут именно потому, что произойдет прибавка вторых рождений. В этом и будет состоять эффективность вводимых мер.

Оценивая эффективность, а точнее прибавку рождений, надо исключить влияние таких факторов, как, например, структурные сдвиги. В первые годы ХХI века в России повсеместно происходит рост числа рождений за счет увеличения количества женщин наиболее активного репродуктивного возраста (они родились в 80-е годы, когда ежегодное число рождений составляло 2.3-2-5 млн. человек).

Третью группу составляют информационно-пропагандистские меры. Эти меры мало затратные и в принципе их осуществление должно опережать введение не только экономических, но и, возможно, нормативно-правовых мер. Задача этой группы мер –подготовить общественное мнение в направлении проведения той демографической политики, которая адекватна национальным интересам страны. В качестве примера поворота общественного мнения в пользу активной демографической политики, можно привести опыт Франции на рубеже ХIХ-ХХ веков. В то время Франция переживала депопуляцию, как и нынешняя Россия, Это происходило на фоне набирающей силу объединенной, сильной с растущим населением Германии, разгромившей не задолго до этого Францию.

В то время отсутствовало телевидение и многие другие атрибуты нынешних СМИ. Тем не менее, благодаря всесторонним пропагандистским мерам все: власть, бизнес, наука, общество в целом осознали необходимость увеличения рождаемости и роста населения страны. На тот период приходится создание Национального союза в поддержку роста населения (1896г.), возникновение Высшего совета по проблемам рождаемости (1920г.), Федерации союзов больших семей (1921г.), Высшего комитета по проблемам населения (1939г.), образование по инициативе и под руководством президента де Голля Высшего консультативного комитета по проблемам населения и семьи (1945г.) и др. Вслед за Францией аналогичные шаги были предприняты Бельгией, Данией, чуть позже –Швецией и т.д. Очевидно и в России информационно-пропагандистские меры, тем более при наличии современных СМИ, должны способствовать тому, чтобы понимание необходимости демографического роста стало общенациональной идеей страны.

Четвертая группа взаимосвязанная с предыдущей, охватывает мероприятия организационного характера. Сюда относится формирование специальных структур, занимающихся демографической проблематикой, содействие организации и функционированию общественных объединений (советов, фондов и др.) оказывающих консультативную и иную помощь семьям, прежде всего, молодым, создание служб доверия, обоснование предложений по совершенствованию информационной базы о демографических процессах и миграции населения и пр.

Опыт разработки концепций демографической политики на федеральном и региональном уровнях

В советское время отсутствовала, рассчитанная на долговременный период стратегия демографического развития страны. Тем не менее, государством принимались различные меры демографической политики, особенно в области рождаемости. Руководствовались обычно теми интересами, которые нужно было срочно решать в возникшей ситуации. Так, в 1936г. в стране были запрещены аборты, поскольку было обнаружено, что в Советском Союзе после проведения коллективизации и продолжающейся индустриализации и урбанизации, заметно сократилась рождаемость. В то время считалось, что вместе с ростом благосостояния, растет рождаемость. Это было одно из декларируемых «преимуществ» социализма. На деле получалось иное: даже при росте благосостояния –рождаемость снижалась, так как на её уровень влияли другие факторы.

Ряд существенных мер был принят сразу же по окончании Великой Отечественной Войны. Они были вызваны огромными людскими потерями, что обусловливало необходимость стимулирования рождаемости. В то время не обошли вниманием не только многодетные семьи, но и многие сотни тысяч матерей-одиночек. В начале 80-х годов для того, чтобы погасить демографическую волну (падение рождаемости в 40-е годы, сократило репродуктивные контингенты в 60-е годы, что вновь проявилось в 80-е годы) были приняты меры помощи семьям с детьми. Они вызвали существенный рост чисел родившихся (в 1981-1983гг. прирост составил 300 тыс. человек) и как результат - возникновение новой демографической волны. Кстати, коэффициент суммарной рождаемости с 1980г. по 1987г. возрос на 0.3 и достиг уровня простого воспроизводства населения. Но затем начался обвал чисел родившихся, приведший вместе с ростом чисел умерших к возникновению в 1992 депопуляции. С того года по настоящее время Россия живет в режиме естественной убыли населения.

Является фактом, что уже в начале 90-х годов наступление депопуляции осознавали не только ученые, но и часть представителей власти. В то время Верховный Совет РФ впервые в истории страны принял Постановление «О неотложных мерах по изучению населения и демографических перспектив Российской Федерации», которым предусматривалась в течение 1993-1994 гг. разработка научно-обоснованной концепции демографического развития России на перспективу. Прошло 10 лет, прежде чем были сделаны практические шаги в этой сфере. Импульсом явилось Послание нового Президента РФ Федеральному Собранию, где демографические проблемы были прописаны как наиболее важные для судеб государства.

Во исполнение поручения Президента в сентябре 2001г. была одобрена Постановлением Правительства РФ, разработанная к тому времени «Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года». За этим шагом на федеральном уровне, по сути, не были сделаны какие либо другие шаги. Правда, положительным явилось то, что после одобрения федеральной концепции, последовала разработка подобных документов в ряде субъектов Российской Федерации: Ханты-Мансийском автономном округ, Самарской области, Республике Коми, Смоленской области, г. Москве и т.д.

Краеугольное положение Федеральной Концепции сводилось к тому, что основные параметры демографического развития и достижение уровня, соответствующего интересам национальной безопасности России, определяются ее новыми геополитическими реалиями: необходимостью поддержания и упрочения статуса великой державы, унаследованного от СССР и геополитического положения как евразийского государства; проявлением особых геополитических интересов России, в соответствии с ее экономическими, политическими, историческими, духовными связями с бывшими республиками СССР и той ролью, которую Федерация играет в славянском мире; важностью освоения огромных территорий и более масштабным вовлечением в экономический оборот их природно-сырьевых ресурсов и географических преимуществ страны, как основы роста благосостояния российского населения; стремлением России, как федерации входящих в нее субъектов, к сохранению своей территориальной целостности и сохранению незыблемости её границ.

Поддержание в однополярном мире устойчивого равновесия, требует от Российской Федерации, как от одной из важнейших составляющих этого мира, подъема ее экономической и оборонной мощи, без чего невозможно сохранение государственного потенциала на уровне, отвечающем современным условиям. В соответствии со сказанным, была сформулирована цель демографической политики Российской Федерации. Она повторена в новой Концепции и состоит в постепенной стабилизации численности населения и формировании предпосылок последующего демографического роста. Для этого должны быть мобилизованы, как воспроизводственные, так и миграционные компоненты. В Концепции демографической политики РФ на период до 2025 года эта цель конкретизирована, установлением пороговых значений (стабилизация численности населения на уровне 142-143 млн. человек и достижение к концу периода отметки в 145 млн.).

Очевидно, что смысловое наполнение концепций демографического развития на федеральном и региональном уровнях разное. Тем не менее, в практике разработки региональных концепций сразу же выявились две особенности: 1.смешение концептуальных вопросов с программными (попытка втиснуть в концепцию мер демографической политики, как это было и при подготовке федеральных концепций) и 2. механическое перенесение положений федеральной концепции в концепции демографического развития субъектов РФ. Лишь в концепциях нескольких регионов, притом различающихся своими геополитическими координатами и демографической ситуацией (Ханты-Мансийский автономный округ, Смоленская область, г. Москва и некоторых других), были достаточно обоснованы, специфические для этих территорий, цели демографической политики.

Очевидно, что каждый субъект Российской Федерации уникален по многим своим, в том числе и геополитическим характеристикам: местоположению, природным условиям, ресурсам, хозяйственной освоенности и развитости экономики, расселению и структуре населения. Но вместе с тем, по вполне определенным параметрам многие районы сходны и образуют те или иные типы территорий. Сходство районов не умаляет их оригинальности, но позволяет, вычленяя общие, родовые черты, разрабатывать для них единую стратегию развития. Эта стратегия, в данном случае демографического развития, не может быть обоснована лишь на основе анализа формальных показателей, характеризующих рождаемость, смертность и миграцию населения. Нужны другие содержательные оценки, учитывающие исторические, геополитические, природно-географические и иные особенности.

В современной России, прежде всего, много регионов с подорванным демографическим потенциалом. Отдельно могут быть выделены мегаполисы и подобные городские агломерации. Особое место занимают пограничные районы, испытывающие давление со стороны соседних стран. Единый тип представляют северные районы России, несмотря на множество отличий. В этот тип входят районы с противоположно направленной демографической динамикой (восходящей и нисходящей). Вообще в каждом федеральном округе могут быть вычленены два-три типа территорий, различающиеся, главным образом, уровнем экономического развития и демографическим неблагополучием. Стало быть, для всех типов территорий обоснование и формулировки целей демографической политики различны. Сказанное, можно проиллюстрировать примерными формулировками цели демографического развития для разных типов субъектов РФ.

У группы территорий, таких как Смоленская, Псковская, Орловская, Рязанская, Тамбовская, Тверская и некоторые другие области - общая черта наиболее разрушенный, подорванный более чем в других регионах страны, демографический потенциал. Углубляющееся противоречие между геополитическим статусом, с одной стороны, и крайне неблагоприятной демографической ситуацией, с другой, определяет как цель, так и стратегию демографического развития этих субъектов Российской Федерации.

Цель демографического развития этой группы областей на ближайшую перспективу состоит в преодолении катастрофических параметров воспроизводственных и миграционных процессов, создании условий для демографического оздоровления при одновременном формировании предпосылок для последующих стабилизации и увеличении численности населения в этой геополитически важной части европейской России.

Для северных территорий цель демографического развития иная. Они, будучи частью Российской Федерации, в своем развитии не могут находиться вне общих для страны социально-экономических и демографических координат, вне единых геополитических интересов государства. Естественно поэтому, их демографическое развитие должно быть в русле той цели и тех задач, которые стоят перед страной в настоящее время. Российский Север остается последним природным, экономическим и экологическим потенциалом, способным дать России возможность сохранить себя в качестве Великой державы, обладающей всеми характеристиками, необходимыми для вхождения в сообщество развитых стран, причем с сохранением ресурсов для длительного устойчивого социально- экономического развития в мире с быстро истощающимися естественными богатствами.

Однако использованию природно-сырьевого потенциала Севера противостоят экстремальные условия. В связи с действием ряда удорожающих факторов на Севере значительно выше издержки производства, чем в старообжитых районах, расположенных в умеренной зоне, больше затраты на жизнеобеспечение населения. В отличие от большинства районов России, где стратегия демографического развития определяется геополитическими интересами страны и кризисным состоянием демографических процессов (обезлюженные центральные и юго-восточные приграничные районы), в северных территориях цель демографической политики обусловливается преимущественно балансовыми соображениями – потребностью в трудовом потенциале. Вместе с тем, территории севера – это места исторического обитания малочисленных народов, осуществления их хозяйственной деятельности и потому освоение природных ресурсов и связанный с ним рост населения не должны нарушать условия расселения коренных жителей, подрывать сферу их занятости - традиционные промыслы.

С учетом сказанного, цель демографической политики северных территорий состоит в поддержании демографической динамики, соответствующей по своим параметрам (численность и состав экономически активного населения) потребностям их устойчивого экономического развития, в первую очередь, отраслей специализации, а также традиционных промыслов и социальной сферы, при неукоснительном сохранении преимуществ в жизнеобеспечении населения, интенсификации собственных источников роста и повышении уровня стабильности его состава.

Для российских мегаполисов и ряда благополучных, а потому привлекательных для мигрантов областей, цель демографической политики обусловливается тем, что при существующей в России демографической ситуации, увеличение численности населения указанной группы территорий за счет миграционной компоненты не соответствует геополитическим интересам государства. Вместе с тем, в этих регионах сосредоточены не только огромные людские и трудовые ресурсы России, но и сформирован мощный технико-экономический потенциал, в использовании которого могут большее участие принимать временные трудовые мигранты.

Для таких регионов целью демографической политики может быть стабилизация численности их населения на современном уровне. Поддержание стабильной численности населения возможно в случае такого повышения рождаемости и сокращения смертности, которое позволит свести миграционный прирост в начале до размеров естественной убыли населения, т.е. стопроцентно компенсировать эту убыль, а затем снижаться по мере уменьшения естественной убыли вплоть до выхода России из режима депопуляции.

Для пограничных районов, прежде всего, находящихся в полосе от Читинской области до Приморского края, цель демографической политики определяется их исключительным геополитическим положением. В самом общем виде целью демографического развития пограничных районов юга Дальнего Востока и Забайкалья может быть создание условий для прекращения оттока населения и реанимации процесса формирования в нем постоянного ядра из граждан России и мигрантов из нового зарубежья, претендующих на российское гражданство. Очевидно, что, по крайней мере, в течение десятилетия необходимо компенсировать, продолжающуюся уже более 15 лет общую убыль населения (естественную и миграционную). Это может быть лишь при проведении государством в этих районах политики протекционизма.

Региональный опыт проведения демографической политики в России в середине первого десятилетия ХХI века

Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию в мае 2006г. придало деятельности регионов в области проведения демографической политики системность и целенаправленность. Этому же способствовал и ряд других решений, принятых на уровне Президента и Правительства РФ, в частности утверждение 9 октября 2007г. Указом Президента Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Таким образом, уже в 2007г. многие регионы стали осуществлять активные действия в сфере демографического развития и к началу 2008г. уже имелся во многих регионах опыт дополнения федеральной политики собственными мерами, направленными на улучшение демографического развития.

Демографическая политика по обеспечению населения жильем.

Прежде всего, многими регионами внесено своеобразие в обеспечение молодых семей комфортным и, вместе с тем, доступным для их платежеспособности жильем. Это - базовое условие и повышения рождаемости и сокращения смертности. В рамках приоритетного национального проекта «Доступное комфортное жилье – гражданам России» регионы принимают собственные, незначительно отличающиеся по названиям, программы и подпрограммы по обеспечению жильем молодые семьи. Программы принимаются на различные сроки, напр. в Татарстане была принята программа на 2006-2007гг., в Ульяновской и многих других областях –на 2006-2010гг. В некоторых субъектах Федерации, как, например, в Пензенской области, программы функционируют с 2001 и более ранних лет. В последующие годы в них вносятся поправки и дополнения.

Принятые и действующие программы обеспечения молодых семей жильем заметно различаются составом участников и условиями предоставления субсидий, кредитования и списания задолженности. Прежде всего, к молодым семьям федеральным законом отнесены те, в которых возраст хотя бы одного из супругов не превышал 30 лет. В ряде субъектов Федерации этот возраст расширен до 35 лет (Москва, Калининградская область, Республика Саха-Якутия). И это обоснованно, поскольку в последние 10-15 лет произошло повышение возраста вступления в брак и семьи формируются в более старших возрастах, чем это было прежде.

Эффективная реализация принимаемых жилищных программ зависит от трех условий. Во-первых, от размера субсидии на погашение вступительного взноса. В Орловской области размер выделяемой субсидии на строительство (приобретение) жилья с января 2006г. повышен с 30 до 40% от социальной нормы обеспечения жильем. В Липецкой области размер субсидии сохраняется в 30% от стоимости приобретаемого жилья, в Ивановской области – 40%, в Читинской области и Республике Алтай установлен размер субсидии в 35% для бездетных семей и 40% -для имеющих одного и более детей, в Санкт-Петербурге размер субсидии для бездетной молодой семьи составляет 25% от стоимости жилья и 30% -для имеющей детей и т.д. Субсидии поступают из бюджетов разного уровня. В Ивановской области субсидия в 40% от стоимости жилья складывается так: 10% -из федерального бюджета, 20% -из областного и 10% из муниципального, в Читинской области соотношение между бюджетами разного уровня таково 10, 10 и 15-20%, в Санкт-Петербурге федеральный бюджет покрывает 10% размера субсидии и остальные 25-30% - бюджет города и т.д.

Во-вторых, привлекательность ипотечного кредита зависит от банковского процента и срока, на который выдается заем. В Липецкой области целевой заем на приобретение жилья молодой семьей выдается на 30 лет, причем погашение процентной ставки на 50% происходит за счет областного (местного) бюджета. В Удмуртской Республике молодые семьи могут получить льготный заем под 7% годовых на 20 лет, в Республике Мордовия срок погашения кредита 30 лет из расчета 15% годовых, из которых 10% оплачивается из средств республиканского бюджета, в Тюменской области ипотечный кредит выдается на срок до 30 лет с годовой ставкой в 10-11% и пр.

В-третьих, затраты молодых семей на приобретение жилья во многих регионах связаны с наличием и, особенно, рождением детей. Так, на Сахалине ипотечный кредит выдается в первую очередь семьям, у которых есть дети или они ждут рождения. При рождении первого ребенка бюджет компенсирует 5% стоимости жилья, при рождении второго -10% и третьего и последующего -20%. В Омской области семьям, взявшим кредит, при рождении (усыновлении) первого ребенка полагается дополнительная субсидия в 5% из областного бюджета, кроме того, погашается часть ипотечного кредита, равная стоимости 18 кв.м. общей жилой площади, при рождении второго –погашается еще стоимость 18 кв.м. и при рождении третьего погашается остаточная стоимость, но из расчета, чтобы все погашения не превышали расчетной стоимости жилого помещения. В Республике Мордовия при рождении второго ребенка в семьях воспользовавшихся ипотечным кредитом погашается его размер на 10% и при рождении следующего ребенка –еще на 20%. В Республике Саха-Якутия семьям, взявшим кредит, при рождении первого ребенка сумма возврата снижается на 20%, при рождении второго –еще на 30% и третьего –на 25%. Если семья обзаведется подсобным хозяйством, то величина кредита сокращается еще на 25%, т.е. полностью погашается.

Анализ материалов о дифференциации порядка погашения ипотечного кредита в зависимости от очередности рожденных детей, поступивших от субъектов Федерации, свидетельствует, что во многих случаях принятый порядок не соответствует положениям, высказанным в Послании Президента РФ Федеральному собранию, в частности необходимости стимулировать, прежде всего, рождение второго ребенка. В данном случае вариант, принятый в Якутии, в наибольшей мере отвечает положениям Послания Президента РФ, причем им учитывается и местная специфика. Это же можно сказать и о тех территориях, где установлены более льготные условия сельским жителям в обзаведении собственным жильем. Так, в Пензенской области с 2001г. реализуется программа «Дом для молодой семьи», цель которой привлечь и закрепить на селе семьи молодых специалистов. Им выдается беспроцентная ссуда на срок 10-15 лет. В случае рождения (усыновления) каждого ребенка семье списывается по 33% от стоимости жилья.

Состав и региональные размеры пособий в связи с рождением и содержанием детей.

Региональные особенности существуют в выплате пособий при рождении детей. Эти особенности касаются размеров пособий относительно федерального уровня, а также их целевого назначения. Так, женщины в связи с рождением ребенка получают на детей единовременные пособия, размеры которых варьируют по субъектам Федерации, а в ряде из них и по очередности рождения и по разным характеристикам новорожденного или семьи. Так, в Костромской области с 2001г. женщины, нуждающиеся в социальной поддержке, получали единовременное пособие при рождении первого ребенка 3.5 тыс. руб., второго -4.5 тыс. и третьего и последующих -6.0 тыс. руб.

В Пензенской области с 2005г. введено дополнительное единовременное пособие трем категориям граждан: а/при рождении одновременно двух и более детей семья получает 10 тыс. руб. на каждого; б/если в семье родится ребенок в течение 12 месяцев после заключения брака, то размер пособия составляет 12 тыс. руб.; в/единовременное пособие при усыновлении (удочерении) равно 100 тыс. руб. Это единовременное пособие на усыновление самое значительное в России. Вообще выплаты единовременных пособий в области достаточно велики, особенно за усыновление. Заметим, что область по размерам душевого ВРП находится среди 15 самых бедных регионов России. В Ханты-Мансийском автономном округе при рождении одновременно двух и более детей на каждого выплачивается как и в Пензенской области по 10 тыс. руб., и при рождении второго ребенка- та же сумма. В автономном округе с 2007г. единовременное пособие при рождении третьего ребенка и рождении трех и более близнецов составит 15 тыс. руб. на каждого, но при условии регистрации в ЗАГСах округа.

В Краснодарском крае помимо федерального единовременного пособия при рождении ребенка установлено для жителей края дополнительная выплата: на первого ребенка -1000 руб., на второго -2000 руб., на третьего – 5000 тыс. На каждого последующего ребенка размер пособия возрастает на 1000 руб. В Калининградской области единовременное пособие на первого ребенка составляет 2 тыс. руб. и на второго -5 тыс. руб., что имеет большее стимулирующее значение, чем Краснодарском крае. Заметим, что в Республике Саха-Якутия (по душевому ВРП находится на 6 месте, уступая лишь Москве и четырем северным регионам) размер единовременного пособия с начала 2006г. установлен, не зависимо от очередности рождения, в 8 тыс. руб. Это не только не соответствует богатству региона, но и не ориентировано на стимулирование рождения второго ребенка. В Липецкой области выплачивается единовременное пособие при рождении детей-близнецов; при рождении второго ребенка выплачивается единовременное пособие, равное 10 прожиточным минимумом (в настоящее время около 24 тыс. руб.). В Вологодской области не работающим женщинам, не имеющим права на пособие по беременности, единовременно выплачивается на первого ребенка 3.5 тыс. руб. и при рождении второго и третьего -2 тыс. руб.

В завершение перечня отметим Московскую область, где при рождении (усыновлении) второго ребенка единовременное пособие составляет 2 тыс. руб., а третьего и последующих 10 тыс., двойню -20 тыс. и тройню и более- 50 тыс. руб. В плане социальной помощи –это правильный порядок, но в плане стимулирования рождаемости пособие на второго ребенка должно быть больше, даже за счет снижения его размера у последующих рождений, от чего общая сумма, получаемая семьей, не уменьшится.

В регионах дополнительные выплаты к пособиям по уходу за ребенком менее распространены. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе выплачивается ежемесячное пособие по уходу за ребенком от 1.5 до 3-х лет в размере 5 тыс. руб. и по уходу за ребенком в возрасте от 3-х до 4-х лет –в 2.5 тыс. руб. В менее богатой Липецкой области ежемесячные выплаты по уходу за ребенком до 3-х лет составляют 1 тыс. руб. Но кроме того, им компенсируется оплата съемного жилья в размере 3 тыс. руб. В Пензенской области выплачивается ежемесячное пособие только на третьего ребенка в возрасте от 1 до 7 лет. Оно составляет - 400 руб. Наконец, в Курской области установлены ежемесячные пособия ребенку до достижения им 3-х летнего возраста: на второго -2 тыс. руб. и на 3-го и последующих -3 тыс. руб.

Ежемесячные пособия, составлявшие до 2007г. по федеральному нормативу 70 руб., сильно варьируют по регионам. Во многих регионах размер этого пособия увеличен. Так, в Пензенской области ежемесячное пособие выплачивается на детей в возрасте до 16 лет, а учащимся общеобразовательных учебных заведений –до 18 лет. Детям матерей-одиночек пособие установлено в 140 руб., детям, родители которых уклоняются от алиментов и в некоторых иных случаях, а также детям военнослужащих, проходящих службу по призыву, -105 руб. При рождении второго и последующих детей в течение первого года пособие выплачивается в размере 400 руб. Право на такое пособие, даже при рождении первого ребенка, имеют и студенческие семьи.

В Орловской области ежемесячное пособие на детей из семей, среднедушевой доход которых не превышает размера прожиточного минимума, составляет 100 руб., одиноким матерям -200 руб. и 150 руб. –военнослужащим, проходящим службу по призыву, и детям, родители которых уклоняются от уплаты алиментов. В Краснодарском крае ежемесячное пособие равно 89 руб., одиноким матерям -155 руб. и детям военнослужащих и тем, родители которых уклоняются от уплаты алиментов -115 руб. В Ханты-Мансийском автономном округе ежемесячное пособие на ребенка выплачивается в размере 510 тыс. руб., а детям, потерявшим кормильца, и детям-инвалидам -1 тыс. руб.

Наиболее полно ежемесячное пособие представлено в Московской области. Пособие на ребенка для семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума установлено в 150 руб., одиноким матерям- 300 руб., на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, военнослужащим –срочникам-250 руб., детям инвалидам, имеющим одного родителя или лица, заменяющего его, -1500 руб., а проживающим в семьях с душевым доходом ниже прожиточного минимума -1000 руб., наконец, детям студентов-очников -500 руб. В Калининградской области размеры пособий составляют соответственно 110 руб., одинокой матери и военнослужащему-срочнику – 220 руб. и ребенку-инвалиду-333 руб. Одновременно в многодетной семье на ребенка добавляется еще 55 руб. и, кроме того, малообеспеченным, в т.ч. многодетным и молодым семьям, выделяется от 100 до 400 руб. ежемесячно. Собственно и в других регионах подобная картина: всюду большие размеры пособия у одиноких матерей, военнослужащих срочной службы, студентов, детям, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, детям-инвалидам, детям малообеспеченных семей и т.д.

Помимо этих основных пособий, определенных федеральным законодательством и лишь усиленных на региональном уровне, имеется еще ряд пособий, свойственных лишь небольшому кругу субъектов Федерации. Среди них ежегодное и ежеквартальное пособия, пособия для супругов, проживших много лет в браке, для детей, поступающих в первый класс, многодетным семьям и др. Так, в Костромской области с января 2007г. вводится единовременное пособие для подготовки детей в первый класс в размере 1 тыс. руб. То же предусмотрено с 2007г. в Мурманской области, но только для детей малообеспеченных семей. В Санкт-Петербурге ежегодно предоставляется компенсационная выплата на детей из многодетных семей в размере 2 тыс. руб. В Краснодарском крае многодетным семьям предусмотрено ежегодное денежное пособие в размере 660 руб., которое выплачивается ежеквартально. В Оренбургской области малообеспеченным неполным семьям с детьми-инвалидами ежеквартально до 18 лет выплачивается надбавка к пенсии.

Меры, поощряющие долголетнюю супружескую жизнь применяются в Московской области. Там супругам, отмечающим юбилей пятидесятилетней совместной жизни, выплачивается пособие в 3 тыс. руб., тем, кто совместно прожил 55 лет -4 тыс. руб., 60 лет -5 тыс. руб., 65 лет- 6 тыс. руб. и 70 и более лет -7 тыс. руб. Подобное в Мурманской области предусмотрено ввести с начала 2007г. Семейным парам, прожившим в браке 50, 60 и более лет, предусмотрена выплата единовременного пособия. Добавим, что в Орловской области матерям, ставшим многодетными после января 2004г., по достижении ими пенсионного возраста, назначается ежемесячная доплата к пенсии в размере её базовой части.

В ряде регионов при рождении детей на них заводятся именные лицевые счета. Так, в Белгородской области при рождении ребенка создается накопительный счет в 5 тыс. руб., из которого на личный счет зачисляется 1 тыс. руб. и еще 4 тыс. идут на индексацию первоначального взноса. Подобная мера имеется также в Республике Северная Осетия-Алания. Там при рождении третьего ребенка помимо выдачи единовременного пособия в 10 тыс. руб., открывается на него накопительный лицевой счет с вкладом в 5 тыс. руб. без права снятия денег до достижения 17 лет.

В целом ряде субъектов Федерации пособия выплачиваются также при определенных условиях беременным женщинам. Так, в Пензенской области ежемесячное пособие в 400 руб. положено беременным женщинам, имеющим одного и более детей и вставшим на учет в медицинских учреждениях. Это же относится и к лицам, обучающимся на дневных отделениях учреждений высшего и среднего профессионального образования. В Липецкой области беременным женщинам выдается пособие на санаторно-курортное лечение и т.д.

Система дополнительных льгот семьям с детьми.

Большое разнообразие наблюдается в регионах и при определении дополнительных льгот. Во многих регионах наряду с единовременным, ежемесячными и иными пособиями, выплачиваемые в денежной форме, применяются и другие льготы в различных сферах жизнедеятельности семьи. Среди них, прежде всего, должны быть названы жилищно-коммунальные льготы. В Костромской области на оплату жилищно-коммунальных услуг дается скидка в размере 30 процентов от их стоимости, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости топлива, приобретенного в пределах норм, установленных для продажи населению. В Орловской области также установлена 30-процентная скидка по внесению установленной платы за жилье, пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией (в пределах нормативов потребления коммунальных услуг), а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, – по оплате стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, независимо от вида жилищного фонда (либо бесплатное обеспечение топливом в объеме 30% от установленных норм). В Ханты-Мансийском автономном округе также предоставляется льгота в 30% на компенсацию многодетным семьям расходов на оплату коммунальных услуг. Подобное применяется и в Калининградской и Тульской областях для малоимущих, да и в ряде других регионов (Мордовия, за исключением транспортных услуг для доставки топлива, Северная Осетия, Мордовия, Санкт-Петербург т.д.).

В Краснодарском крае предоставляются субсидии тем многодетным семьям, доля собственных расходов которых на оплату жилищно-коммунальных услуг превышает 15% совокупного дохода семьи. В Саратовской области предоставляются скидки на оплату жилищно-коммунальных услуг от 30 до 65% в зависимости от числа детей, что в наибольшей мере соответствует принципам современной демографической политики. В Омской области для многодетных установлена скидка в 50%, а в Московской области –даже 70% стоимости коммунальных услуг.

Другая льгота – это льгота на транспортные услуги. В Орловской области установлен льготный проезд на внутригородском транспорте (кроме такси), а также в автобусах пригородных и внутрирайонных линий – для учащихся общеобразовательных школ, студентов из многодетных семей и их родителей. В Московской области отдельным категориям обучающихся, детям –инвалидам и их родителям, детям из многодетных семей и детям от 7 до 14 лет получающим пенсии по случаю потери кормильца установлен бесплатный проезд на транспорте всех видов общего пользования. В Свердловской области бесплатным проездом в общественном транспорте пользуются учащимся из многодетных семей. То же самое в Тульской области. В Калининградской области эта льгота предоставлена школьникам.

В Вологодской области компенсируется 50% стоимости проезда в оба конца к месту лечения, а в Саратовской области выделяется автотранспорт семьям, имеющим 7 и более несовершеннолетних детей, а для многодетных семей установлен льготный проезд в транспорте. В Республике Мордовия многодетным семьям предоставляются следующие меры социальной поддержки: ежемесячная денежная выплата на транспортные расходы учащимся общеобразовательных учреждений (школ, лицеев, гимназий) в размере 110 рублей; учащимся средних профессиональных учебных заведений и студентам высших учебных заведений из числа семей с четырьмя и более детьми предоставляется ежегодная денежная выплата на проезд на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов в пределах республики от места учебы до места постоянного проживания и обратно. Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей осуществляется ежемесячная денежная выплата на транспортные расходы.

Широко распространены также льготы по обеспечению семей лекарствами, что крайне важно для сохранения здоровья детей, а также населения других возрастных групп. Во многих регионах, среди которых Орловская, Калининградская, Московская, Саратовская область, Краснодарский край, Ханты-Мансиский автономный округ, осуществляется бесплатная выдача лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет. В Республике Мордовия многодетным семьям предоставляются ежемесячная денежная выплата на оплату лекарственных средств для детей до 6 лет в размере 143 руб. В Белгородской области все нуждающиеся беременные и кормящие матери бесплатно получают антианемические препараты в лечебно-профилактических учреждениях. Подобные меры распространены достаточно широко.

Менее распространено предоставление льгот на посещение культурно-развлекательных и спортивных заведений. В ряде регионов, в частности Орловской, Калининградской, Саратовской и других областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Санкт-Петербурге и т.д. всем многодетным семьям предоставляется право бесплатного посещения (один раз в месяц) музеев, парков культуры и отдыха, выставок, кинотеатров, а в Орловской, Саратовской и др. регионах –бесплатное посещение один раз в месяц спортивных залов и других подобных сооружений. В Орловской области применяется 50%-я скидка за обучение детей в музыкальных, художественных, спортивных школах и школах искусств; в Липецкой области обучение детей в музыкальных школах и школах искусств - бесплатно.

Огромное значение, прежде всего для малообеспеченных семей, имеет обеспечение молочными продуктами и школьным питанием. В Ханты-Мансийском автономном округе предоставляются бесплатно молочные продукты питания детям первых трех лет жизни в соответствии с установленными нормами на ребенка в месяц. В Вологодской области эта мера распространяется только на те семьи, у которых два и более детей. Обеспечение молочными продуктами осуществляется в течение первых двух лет жизни. В Республике Северная Осетия- Алания эта мера адресована малообеспеченным и многодетным семьям. Бесплатные молочные продукты выдаются до двухлетнего возраста ребенка. В Удмуртии дети из малообеспеченных семей в возрасте до 2-х лет, а с 2006г. до 3-х лет получают бесплатное питание.

В большей мере бесплатное и льготное питание распространено в школах.

В Свердловской области бесплатное питание (завтраки, обеды) практикуются в учебное время для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений, причем в начальной школе оно бесплатно, а на питание в 5-11 классах выдаются дотации; в Орловской области всем многодетным семьям предоставляется бесплатное питание, как детям в общеобразовательных школах, так и в учебных заведениях профессионального образования; то же и в Калининградской области ежедневное бесплатное горячее питание предоставляется для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений; в Вологодской области бесплатное питание стоимостью 10 руб. в день выдается в школах детям из малоимущих семей.

Другой льготой является выдача пособий на приобретение школьной одежды, обуви, учебных принадлежностей. Малообеспеченные семьи в Санкт-Петербурге ежегодно получают средства на приобретение школьной и спортивной детской одежды по 1673 руб. (с 2007г. по 2 тыс.), в Саратовской области на каждого ребенка обучающегося в школе из семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума для приобретения школьной и спортивной одежды, обуви выделяется 1 тыс. руб. В Калининградской области школьной и спортивной формой ученики обеспечиваются весь период обучения в школе.

В Саратовской области малообеспеченным семьям дается пособие на приобретение ранцев с набором письменных принадлежностей первоклассникам. Бесплатными учебниками и учебными пособиями, другими письменными принадлежностями обеспечиваются дети, идущие в первый класс во многих регионах: Брянской и Омской областях, республиках Северная Осетия-Алания и Мордовия и т.д.

Подобная льгота только в денежной форма применяется в Костромской области. Многодетным семьям, проживающим на территории области и имеющим среднедушевой доход, не превышающий величину прожиточного минимума, предоставляется субсидия в 180 рублей в месяц на ребенка, обучающегося в общеобразовательном учреждении; В Вологодской области идущим в 1 класс детям из малоимущих семей выдается единовременно 1 тыс.руб.



[1] Народонаселение.№2.2005




предыдущая
содержание
следущая страница